Flexibel bestemmingsplan en milieu: voorkom de valkuilen

Flexibel bestemmen is een grote wens uit de praktijk en de politiek. Vanwege de crisis bestaat er veel onzekerheid over het al dan niet doorgaan van (bouw)projecten. Een bestemmingsplan met flexibiliteit lijkt om die reden dé oplossing voor zowel gemeenten als initiatiefnemers om soepel en snel te kunnen inspelen op steeds veranderende behoeften vanuit de markt.

De juridische werkelijkheid is echter anders. Met name milieuonderzoek en het rechtszekerheidsbeginsel kunnen leiden tot belemmeringen bij het flexibel bestemmen. Hieronder heb ik een aantal uitspraken opgenomen die leerzaam zijn voor iedereen die flexibel wil gaan bestemmen en twijfelt of er op voorhand milieuonderzoek moet worden uitgevoerd. In onderstaande uitspraken worden de juridische grenzen aangegeven door de Afdeling.

Lees deze uitspraken en voorkom dat je bestemmingsplan of project strandt bij de Raad van State!

#Grenzen aan flexibiliteit in het bestemmingsplan

Er zijn verschillende vormen van flexibiliteit mogelijk in een bestemmingsplan. De meest voorkomende zijn:

• ruime bestemming (functieverruiming onder voorwaarden)
• wijzigingsbevoegdheid
• uitwerkingsplicht
• afwijkingsbevoegdheid

Er zijn de laatste tijd nogal wat uitspraken van de Afdeling verschenen waarin de juridische grenzen van flexibiliteit in het bestemmingsplan worden aangegeven:

#Ruime bestemming (functieverruiming onder voorwaarden)

In bestemmingsplannen worden in de praktijk ook bestemmingen opgenomen waarin bepaalde functies niet zonder meer zijn toegelaten, maar onder de voorwaarden die worden genoemd in de regels bij de bestemming. Een voorbeeld van een dergelijke bepaling tref je aan in r.o. 20 van uitspraak ABRS 4 juni 2014, no. 201308719/1/R2. De Afdeling zegt het volgende over een dergelijke flexibele vorm van bestemmen:

“De Afdeling is van oordeel dat de voorwaarden in (…) de planregels niet geschikt zijn om zonder nadere objectivering te worden opgenomen in de planregels. Voor elk van deze voorwaarden geldt namelijk dat een nadere afweging word vereist. De realisering van de bestemming wordt daarmee afhankelijk gesteld van een nadere afweging die, gelet op de rechtszekerheid en de uitvoerbaarheid van het plan, reeds bij de vaststelling had moeten zijn gemaakt (…).”

#Wijzigingsbevoegdheid – algemeen

De wijzigingsbevoegdheid is ‘erg populair’ als flexibel instrument in bestemmingsplannen. Vaak wordt er gedacht dat er zonder al te veel moeite een wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan kan worden opgenomen om tijdens de planperiode van 10 jaar soepel op nieuwe ontwikkelingen te kunnen inspelen. Dit is echter niet het geval. De juridische grens is inmiddels bestendige jurisprudentie van de Afdeling. Lees bijv. r.o. 6.3 in uitspraak ABRS 12 februari 2014, no. 201309151/1/R6:

“Met betrekking tot het standpunt van de raad dat onderzoek – bijvoorbeeld wat betreft het aspect milieu – kan plaatsvinden op het moment dat van de bestreden wijzigingsbevoegdheden gebruik wordt gemaakt, overweegt de Afdeling (…) dat met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in het plan de aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemmingen binnen de gebieden waarop de wijzigingsbevoegdheden betrekking hebben in beginsel als een gegeven kan worden beschouwd indien wordt voldaan aan de bij het plan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Indien een wijzigingsbevoegdheid een  bestemming mogelijk maakt die het woon- en leefklimaat dan wel bedrijfsbelangen raakt, dient aan het plan dan ook voldoende onderzoek naar de mogelijke gevolgen van de nieuwe bestemming op dat woon- en leefklimaat en de desbetreffende bedrijfsbelangen ten grondslag liggen.”

#Wijzigingsbevoegdheid – vormveranderingen, vergroting agrarische bouwvlakken en omschakeling agrarische bedrijven

Met name bij wijzigingsbevoegdheden in bestemmingsplannen voor het agrarisch gebied is het opletten geblazen. Lees hierover r.o. 43 van uitspraak ABRS 4 juni 2014, no. 201207015/1/R3:

“Voor zover de raad zich op het standpunt stelt dat de gevolgen van de toepassing van de (…) wijzigingsbevoegdheden voor Natura 2000-gebieden zal worden bezien in een wijzigingsprocedure wordt (…) overwogen dat dit de raad niet ontslaat van de verplichting om bij de vaststelling van het plan te beoordelen of het plan in overeenstemming is met artikel 19j, eerste en tweede lid, van de Nbw. Die verplichting hangt mede samen met het uitgangspunt dat opname van een wijzigingsbevoegdheid inhoudt dat het eventuele gebruik daarvan in beginsel als in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening moet worden geacht.”

#Afwijkingsbevoegdheid

Op ondergeschikte onderdelen kan onder de voorwaarden zoals genoemd in de afwijkingsbevoegdheid met een omgevingsvergunning worden afgeweken van het bestemmingsplan. Een voorwaarde die regelmatig voorkomt is ‘dat er vanuit het oogpunt van milieu geen belemmeringen zijn.’ De Afdeling geeft de volgende grens aan in uitspraak ABRS 4 juni 2014, no. 201308719/1/R2:

“Met het opnemen van een afwijkingsbevoegdheid moet de situatie die kan ontstaan door de toepassing van deze bevoegdheid in beginsel als planologisch aanvaardbaar worden geacht. Dit brengt met zich dat de raad bij de vaststelling van het plan, en niet eerst bij de toepassing van de afwijkingsvoorwaarden, moet hebben afgewogen of de situatie die kant ontstaan door de toepassing van deze bevoegdheid planologisch aanvaardbaar is.”

De lessen die we kunnen trekken uit bovengenoemde uitspraken voor de praktijk – voorkom de valkuilen: 

• voer het milieuonderzoek uit voor het gehele bestemmingsplan, neem de mogelijkheden die de flexibele instrumenten bieden hierin mee;
• ga hierbij uit van de maximale planologische mogelijkheden van het bestemmingsplan;
• zorg ervoor dat de betreffende flexibiliteitsbepalingen objectief zijn begrensd: in welke gevallen en op welke wijze mag hiervan gebruik worden gemaakt;
• neem als gemeente niet zonder meer de flexibiliteitsinstrumenten uit het voorheen geldende bestemmingsplan over zonder opnieuw (milieu)onderzoek uit te voeren, ook al heeft het nieuwe plan een conserverend karakter.

auteur: mr. Marian Harberink